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百家学术|论城市拆迁中的行政程序问题

楼主:百家律师 时间:2021-10-14 09:25:48

摘要

随着社会经济的高速发展,城市化道路的进一步加快,使得我国的旧城改造和大规模的城市搬迁、大量的建筑用地被征用另作它用,已经成为了我国现代社会发展的必经之路。因此,在对目前我国城市拆迁中的行政程序问题进行详细的阐述和分析,并发现当前的城市拆迁过程中的一些行政程序问题。针对相应的问题对其提出规范行政主体,促使行政程序规范,规范城市拆迁公告,完善听证制度,充分发挥听证制度的作用,对城市拆迁工作进行仔细的调查,及时对被拆迁户予以安置和补偿,提高拆迁工作人员的综合素质的建议,以希望我国的城市拆迁中的行政程序问题能够得以解决,并促使城市拆迁更好地为社会的发展做贡献,为人民群众的安居乐业服务。


关键词:城市拆迁;行政程序;补偿安置

引言

自从20世纪90年代开始,我国便开始进入了大规模的城市化进程中,随之而来的是大批量的建筑用地被征用,这就涉及到了许多人的最基本利益。来自中国新浪网中国商务部2015年的统计局的数据统计显示,自从1999年开始,截止2015年,因为城市拆迁而造成的民事案件和群众矛盾逐年呈现上升趋势。并且建设部所受理的信访案件也逐日增多,据不完全统计,仅在2015年一年中,建设部在5000多封群众的来信中,其中有1400多批次均为因城市拆迁而引起的,这占据了所有投诉信件的28%,这些惊人的数字以及个别因征用建筑用地而引起的惨案引发了社会各界的广泛关注。实践证明,在城市拆迁工作中的行政程序问题至关重要,关系着拆迁的主体在拆迁之前是否做好了准备,关系着负责审核拆迁的政府职能部门是否按照正常的手续来完善了拆迁的相关事宜;更关系着被拆迁者的切身利益是否能够得到切实的保障。当前我国日益紧张的城市拆迁矛盾,有在拆迁的过程中,其行政程序没有公开、公正、公平等程序问题在群众面前的原因,同时也有因为在拆迁过程中的行政程序细节没有处理好的问题等。当然,城市拆迁中所出现的行政问题有很多,急需要国家和政府对其进行详细的分析和论证,然后根据具体情况来进行改进和提高,以促使现代城市化进程真正成为一项惠民利民的“民心工程。”

一、城市房屋拆迁相关理论概述

(一)城市房屋拆迁

所谓城市房屋拆迁是指在我国的国有土地上进行城市规划,并且对规划内的房屋进行拆迁的城市改造行为。根据中华人民共和国国务院令305号《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,我国城市房屋拆迁应该以符合城市规划、改善生态环境、保护文物古迹、进行旧城改造等为基本前提,在实施城市拆迁时必须要对拆迁人进行相应的补偿、安置。同时,该条例还进一步表明,国务院的建设行政部门应该对城市房屋拆迁工作进行相关的监督管理,县级以上地方人民政府应该对本区域内的房屋拆迁工作进行监督。

(二)行政程序

行政程序则是指某一个行政主体在行使其主要权利的时候所应该遵循的方式、步骤、顺序以及在此期间的总和。而我国城市房屋拆迁中的行政程序是指,行政主体在进行城市房屋拆迁的过程中所遵循的方式、步骤以及相关顺序的总称。《国有土地上房屋征收与补偿条例》(2016)规定,城市房屋拆迁的行政程序要伴随着整个城市房屋拆迁活动,直至其拆迁工作结束,并且非常明确地指出了我国城市房屋拆迁的行政程序为:确定房屋征收范围、拟定征收补偿方案、论证征收补偿方案与听证、对征收补偿方案征求公众意见、修改征收补偿方案、社会稳定风险评估、落实征收补偿费用、申领拆迁许可证、公告与进场九个流程。在《城市房屋拆迁工作规程》第三条中明确规定了我国的城市房屋拆迁管理工作的相关行政程序。其一为拆迁计划管理;其二为拆迁许可审批;其三为拆迁补偿安置;其四为在必要情况下所进行的依法行政裁决或者强制拆迁。一般来说,在城市拆迁行政程序中,如果前一个程序没有进行或者没有完全进行,拆迁工作不得进入下一个程序。

二、我国城市拆迁工作中行政程序问题存在的问题

从目前的整体情况来看,我国在城市拆迁工作中取得了非常瞩目的成绩,并且这项惠民工程已经得到了许多群众的支持,但是从当前统计的关于拆迁所涉及的民事案件和人民纠纷以及信访信件的情况来看,我国的城市拆迁工作中仍旧存在着许多问题,究其主要原因,是其行政程序问题存在着许多问题。

(一)城市拆迁工作主体不规范

《中华人民共和国土地管理法》中的第四十六条明确规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”从这一条法律中,我们可以明确地看到在征地拆迁的过程中,其实施的主体应该是将被征用土地的县级以上的地方人民政府,换句话说,应该是土地行政主管部门。然而,经过笔者的调研发现,在实际的城市拆迁工作中,往往是某某项目部或者临时抽调的人员对城市房屋拆迁进行监督和管理。

近年来在城市拆迁工作中因为实施主体不规范而引发的纠纷屡见不鲜。例如在成都市成华区2013年的旧城改造过程中进行的城市拆迁,当时政府拆迁办并没有派遣专业人员来对当地的拆迁工作进行专业管理,仅仅成立了中铁二局项目部指挥部进行工作协调。但是因为其不够专业,并且在执行拆迁过程时并没有按照规定的公告时间进行公告,最后导致了部分居民不知道拆迁的具体安排而产生了民事纠纷。

成都市的这次纠纷表明,在现实生活中,往往是政府成立临时机构、开发区、工业园、某建设项目的指挥部等进行相关工作的监督管理,而组成这些部门的工作人员多数是临时从其它岗位上调配过来的人员,也就是说政府职能部门将这些非常关键的工作完全交给了乡镇一级的人民政府来实行,这就从根本上表明了部分行政程序并不能完全按照城市拆迁工作的正规流程来执行。在城市拆迁工作中,行政程序至关重要,但是在实际执行过程中,受主观因素和客观条件的影响,有一部分行政程序并没有按照相关规定一一执行,又或者并没有将上一层的规定执行完全便又开始执行下一层的规定。这就造成了部分行政程序在执行的过程中形同虚设,并没有取得良好的作用,甚至引发了许多纠纷。

(二)城市拆迁法律文书不规范

我国现行的国土资源部发布的《征用土地公告办法》中的第4条规定:“被征用的土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告,该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”而此《征用土地公告办法》的第五条也规定了征用土地的公告中应该包含的相关内容;第七条规定了必须要公示市、县政府土地行政主管部门以及有关部门批准的土地征收方案,并且规定了征地、安置方案和补偿的公告;第八条更是规定了征地补偿和安置方案公告的具体内容等。

按照正规的行政程序,占用建筑用地进行城市拆迁工作必须要进行征用土地公告。一般情况,在城市拆迁工作中,征用土地的公告主要分为两种,其一为征用土地的公告,其二为征地的补偿和安置方案的公告[2]。但是在实施的过程中,经常出现没有按照正规的公告进行拆迁公示的情况:其一,有些公告的内容本身不完整,甚至出现了有些小项目并不进行公告;其二,虽然制作了公告但是却没有进行张贴,或者仅仅公示很短的时间和次数,并不能起到广而告之的效果;其三,在征用土地方案的批准文件尚未发出的时候却已经发出了征用土地公告。而能够按照正常法律、法规以及规章的要求来进行公告的却很少。

法律文书书写不规范,不依法进行公告等都违反了正常的城市拆迁行政程序,损害了被拆迁者的知情权,严重影响了城市拆迁工作的顺利进行。 

(三)听证程序缺失

根据《征用土地公告办法》中的第九条规定,被拆迁人在对拆迁补偿和安置方案有不同意见的在公告之日起的10个工作日内有权要求举行听证会。并且在《征用土地公告办法》的第十条中规定相关部门应该就这种要求进行响应,然后再根据具体情况来对安置方案和补偿方案进行相关修改。

在实际生活中,许多市民并不完全了解城市拆迁工作中的详细工作流程,因此在其面临关乎自己切身利益的城市拆迁工作的时候,往往并不明白怎样去更好的维护自身的利益,这其中重要的一点便是不了解城市拆迁行政过程中的听证制度。

具体而言,很多被拆迁者不知道有听证会这一制度,不懂得利用听证会提出自己的意见。其次,很多被拆迁者不知道提出举行听证会的时间限制,导致提出举行听证会的时间过期。再次,很多被拆迁者不知道听证会上可以对相关问题进行协商修改。诸如此类的问题常常困扰被拆迁者,导致被拆迁者不能及时行使自己的权利,不利于城市拆迁工作的顺利进行。

(四)城市拆迁中的调查程序不细致

城市拆迁工作是一个非常细致而且极需耐心的工作,但是实际上在对房屋设施等拆迁补偿的统计时,因为工作量较大、专业性很强,并且计算复杂和繁琐,工作人员并没有花更多的精力去调查和核实,所以常常出现错误,主要表现在以下三个方面:

一是遗漏了相关项目。在一般情况下总会出现多户拆迁户的补遗,并且这种情况出现的次数不在少数。

二是对被拆迁户实施的标准不够准确,随意性大,且不够公正公平。被拆迁户在相互谈论的过程中很容易就会发现补偿标准的不同,从而引发拆迁矛盾。

三是工作人员的专业素质有待提高。一些工作人员的工作责任心不够强,在为拆迁户服务的过程中缺乏耐心,态度强硬,导致了许多被拆迁户从内心深处产生了强烈的抵触情绪。

(五)对被拆迁户的补偿和安置不到位

根据《土地管理实施条例》中的第25条规定,城市拆迁补偿的各种费用必须在自拆迁补偿、安置方案的批准之日起的3个月内全额支付。然而在实际情况中,有许多被拆迁户的补偿款却不能够在规定的期限内得到全额的支付。调查显示,有部分城市拆迁工作中的补偿费在被拆迁户的房屋拆除后一年甚至更长的时间后仍然没有全额支付。

根据规定,在城市拆迁工作中,有许多文书必须通过有关部门送达到拆迁户的手中,比如:补偿费通知书、限期腾地通知书、重建地抽签定位通知书等,并且拆迁户必须在这些相应的文书上签字。但是在实际操作中,一些拆迁户对城市拆迁工作本身存在意见,在送达文书的时候,不积极配合,对文书拒不签收。而面对这些情况,文书送达工作人员往往采用了留置送达的方式,或让左邻右舍代为转交,这就为城市拆迁的后续工作埋下隐患。

自从城市改造工作实施以来,各地陆续出现了因为城市拆迁补偿和安置不到位而导致的严重社会影响。钱冲平与启东市住房和城乡建设局案就是典型的例子。

钱冲平是2005年启东市汇龙镇江海中路703号新江商场地块上的被拆迁户,因在拆迁补偿安置方式上是就地安置还是异地安置,与当地的住房和城乡建设局发生矛盾。从最初的民事诉讼案件到现在的行政诉讼案件,从一审到二审,钱冲平一共历经了9场诉讼,但依然没有得到满意的结果。今年年初,在法律援助律师的陪同下,钱冲平参加了第十次诉讼。目前,这一案件还在审理当中。

由此可见,在城市拆迁过程中,对被拆迁户的补偿和安置尤其重要。稍有不到位,就会引发纠纷。

三、解决我国城市拆迁中行政程序问题的建议

依法治国是我国的基本国策,在城市拆迁过程中存在的一些问题既与我国城市拆迁程序的相关制度不够完善有关,同时也与执行行政程序的主观因素有关,因此在实施城市拆迁过程中,也应该根据具体情况,遵循国家法律法规和地方政府的规章制度,同时更应该从人民的利益角度出发,全心全意为人民服务。

(一)规范行政主体,促使行政程序规范

根据《中华人民共和国土地管理法》中的第四十六条的规定可知,城市拆迁工作的实施主体应该是将被征用土地的县级以上的地方人民政府。但是针对现在的实施拆迁工作的行政主体不规范的现象,首先应该规范城市拆迁行政主体,包括规定其工作的具体内容和具体范围;其次应该规范行政主体的规范施政,确保城市拆迁过程中所采取的措施都有法可依,有理可循,以避免因为无法、无理而引起的乱拆或强拆;再次城市拆迁行政主体应该组建专业的管理团队,以应对城市拆迁工作的准备、实施、善后等一系列工作,而不是像以前那样纯粹为了应付了事。百姓工作无小事,吃穿住行是人民群众的最基本需求,城市拆迁工作事关被拆迁者以及其他相关群众的基本利益,在城市拆迁工作中的行政程序必须要合理、合法,并且在规范行政主体的监督管理下进行,这样才能保证行政程序的规范,才能保证城市拆迁工作的顺利实施。

(二)规范城市拆迁公告

面对当前城市拆迁公告不规范的现象,主管城市拆迁工作的相关政府职能部门应该承担相应的责任,做好以下几个方面:

第一,对于城市拆迁公告的内容必须真实有效、包含所有基本内容。城市拆迁工作是一个牵涉面极广,事项非常繁复的工作,其中所涉及的细节问题是很多人都容易忽略的问题。正因为如此,有关部门害怕麻烦,为了省事故意略去了一些相关内容,不在拆迁公告中写出来,但也有一些居心叵测、一心钻营的人钻法律的空子,利用这些无关紧要的细节为自己谋取私利,从根本上损害了人民群众的利益。所以规范的城市拆迁公告一定是要通过政府职能部门严格审核,并且几经商讨之后,以内容详实的面貌出现在人民群众面前,这样才能以一种较为固定的形式和具有法律效应的形式来保证人们的最基本利益。

第二,规范城市拆迁公告应该在专业的同时兼顾通俗易懂。一般的普通民众并不一定个个都是专业人士,文化程度也不一定都很高,所以城市拆迁公告这样的公文既应该注重其专业性的一面,也应该多加注解,让其简单明了,以便于普通民众能够很好的理解城市拆迁公告的具体内容。这样才能让普通民众对拆迁工作有更深入的了解,不至于因为不了解而对当前的拆迁工作有所误解,甚至引发纠纷。

第三,在城市公告的公示期内,相关部门应该不断进行轮番宣传,其目的是为了让牵涉被拆迁的住户能够对当前的拆迁情况有所了解,能够充分明白和进一步理解社会发展中的城市化进程的必然性。这样才能更好的确保城市拆迁工作得到广大民众的支持,尽量地减少“钉子户”的出现。

第四,拆迁公告的发出时间必须严格遵循行政程序,必须是在城市拆迁审批已经发下来以后才能进行。在拆迁公告张贴的同时应该张贴补偿和安置公告,否则容易引起人民群众的抵制情绪,坚决抗拒拆迁。

(三)完善听证制度,充分发挥听证制度的作用

城市拆迁工作事关我国的经济发展,更关系着我国的长治久安。听证会是城市拆迁工作中必不可少的一项重要制度。因此,在进行城市拆迁公告的同时,政府职能部门应该站在人民群众的立场上,时刻为人民群众的利益着想,将听证会的作用,举行听证会的相关规定明确地告知被拆迁人,让人民群众从心里深处信任城市拆迁主体,并且愿意配合城市化的发展。具体来说,这里主要包括以下两个方面,一是,进一步完善听证制度,让其真正地成为为民请愿的大会。二是,应该营造公平、公正、公开、民主的听证氛围,让其能够充分发挥听证制度在城市拆迁工作中的重要作用,成为拆迁主体、开发商、个人在城市拆迁过程中所遇到问题和争端的解决大会。三是,举行听证会的主要目的是听取被拆迁人的民意,因此,听证会应该尽量地聘请关于法律、城市建设、社会发展等各方面的权威人士来对拆迁人所提出的异议进行专业而详尽的论述,尽量地满足被拆迁人的权益,如果确实有未尽事宜,也应该从专业和人性化的角度去尽量宽慰,避免被拆迁人心生怨恨,从而造成不利于社会稳定的因素。

为了能够进一步完善听证制度,行政机关应该设置完善的听证制度,第一,当事人要求进行听证的,应该在行政机关将结果告之以后的三日内进行。第二,行政机关应当在听证会举行的前七日告之当事人将要举行的听证时间以及地点。第三,当涉及到与国家机密相关、或者商业机密和个人隐私相关的,听证会应该秘密举行,其它则应该公开举行;第四,听证会的主持人应该由国家行政机关制定,但主持人应该为非本案的调查人员,如果当事人认为主持人与本案有直接关系可以申请回避;第五,当事人可以亲自参加听证,也可以委托一个或者两个人来听证;第六,听证时,应该有现场监控、现场笔录,并且应该在听证结束的时候由当事人进行签字盖章方能生效。

(四)对城市拆迁工作进行仔细调查

城市拆迁工作是一个长期而细致的过程,因此,这需要城市拆迁主体极大的耐心和细致的精神来对其进行仔细的调查。

首先,是拆迁工作开始前的调查工作,拆迁主体要进行旧城改造首先应该对目标地的住户的屋舍进行产权核对,对其房屋的用途进行充分调查,这样才能初步掌握在拆迁过程中住户可能会提出的要求,也才能够便于应对在行政程序中要面临的问题。一般情况下,目前的拆迁程序调查主要包括了入户调查,也就是说在确定拆迁的范围内,拆迁人要办理相关的手续和文件,要在法律上有了行政的前提和依据才能够进行拆迁工作,所以拆迁程序调查的第一步是入户调查。在我国,入户调查是由几个单位同时进行的,主要包括了拆迁公司、评估公司、业主单位、拆迁人等,拆迁公司所进行的工作是对户口和人口进行调查、而评估公司则是评估的现场勘查,对评估规则进行相应的拍摄和记录。

其次,在对被拆迁户进行的补偿和安置的过程中,更应该对其房屋补偿的金额、面积、标准等方面进行多次核对,以防出现金额不准确、面积不达标、标准不统一的情况。

再次,在对被拆迁户的安置和补偿后续工作中更应该以人文关怀为主,细心发现被拆迁户的心理变化情况,以及是否在生活中仍然有不能够解决的问题,城市拆迁主体都应该从细致入微的角度急民之所急,忧民之所忧,这样才是为城市拆迁工作保驾护航。

(五)及时对被拆迁户予以安置和补偿

人民群众所需之物从最基本的情况来讲即是吃、穿、住、行。城市拆迁工作从客观上来说几乎影响到了被拆迁者生活的方方面面,面对这种情况,城市拆迁主体应该将人民的基本需求放在第一位,及时对被拆迁户予以安置和补偿。对拆迁户进行安置和补偿主要内容包括了使公民个人的财产状况全方位恢复到原有的程序。补偿的过程中,可以由政府来进行统一规划,也可以由个人事先进行,然后由政府来进行另外偿付恢复过程中的项目。具体主要包括了以下几方面的内容:

其一,要保证被拆迁户的安置都能够在最短的时间内得到解决,不能影响其基本的生活情况。

其二,要保证其安置的环境不能糟糕,否则容易让被拆迁者从心里对拆迁工作产生抵触的情绪。

其三,要保证被拆迁者的补偿款项及时到位,确保补偿金额没有偏差,确保安置和补偿费用的标准一视同仁,任何人或者任何单位都不得以任何理由克扣被拆迁户的安置和补偿款项。而要实施的标准则是通过对被拆迁房屋的结构和相关的折旧程度来进行补偿,发放周转补偿费,用于补偿被拆迁户临时住房,以实际户口为标准,对被拆迁用户按照房屋住户人口每月进行补贴。对一些自愿搬迁,且主动要求拆迁单位不安置临时住地或者住房的,国家应该对其进行奖励。

(六)提高拆迁工作人员的专业素养

从一般情况来看,许多被拆迁户因为要搬离自己生活了多年的地方,心中自然有一种依依不舍的情节充斥期间,所以虽然他们也明白现代社会的发展终究是离不开旧有事物的覆灭和新生事物的到来,但是面对这种离愁别绪的时候,心情自然不太好,倘若这时拆迁工作人员的专业素养不够强,那么自然容易引发拆迁主体、开发商、个人之间的矛盾。为此,笔者认为,要保证整个拆迁工作的顺利有序进行,在我国的城市拆迁工作行政程序中,提高拆迁工作人员的专业素养是必要途径。因为只有拆迁工作人员的专业素养得到了提高,才能够在拆迁工作中更好地为人民群众更准确地讲述城市拆迁工作的优点和弊端,才能让人们更容易接受拆迁工作的势在必行。同时,只有拆迁工作人员的专业素养得到了提高,其在工作中才能够以一种为人民服务的心态,谦虚、谨慎、仔细地为人民服务,让被拆迁人的内心得到安慰,让人民群众在国家和政府这个大家庭中获得安全感,从而情不自禁地去除内心的失落感,并积极主动地配合城市拆迁工作。 

结语

在当今社会中,伴随着我国经济的突飞猛进,城市化进程的速度也越来越快。对原来城市的大规模改造已然是必行之路,但是这条路所面临的是广大人民群众的最基本利益。因此,政府职能部门在处理城市拆迁行政程序的时候应该谨小慎微、慎之又慎,首先从行政主体而言,应该坚决秉承依法治国的基本原则,规范拆迁主体,确保城市拆迁过程中行政程序的规范执行,然后应该规范城市拆迁公告,让人民群众对拆迁工作知其然,且知其所以然,接着应该在张贴拆迁公告的同时进一步完善听证会制度,让听证会发挥其作用,协调拆迁主体、开发商以及个人三者之间的利益。同时,在城市拆迁行政程序中还要求拆迁主体对拆迁工作从头至尾都应该进行最为细致的检查,确保每一个过程、每一个数据、每一个细节的处理都准确无误。至于对被拆迁户的补偿和安置更是来不得半点虚假,需要以一种积极主动、认真的态度对其进行补偿和安置,确保被拆迁户的生活和心情不受影响,最后还要求提高拆迁工作人员的基本素养,这样才能更好的保证城市拆迁工作的行政程序万无一失,才能保证城市拆迁工作的顺利进行。城市拆迁中的行政程序问题是当前城市拆迁工作中的重大问题,解决了这一主要问题,才能够确保城市拆迁工作有序、高效得进行,才能够确保国泰民安。

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